中国粮食安全报告:三大主粮依赖进口

在国家全力加大对农业和三农政策扶持的努力下，虽连续十年粮食增产，但中国要践行中国人自己养活自己的承诺，却日益困难。粮食增产数字背后，“丰年缺粮”的现实却鲜被提及。同样在过去的十年中，除2008年2009年两年间产稍大于需，其余年份中国的粮食状况均是产不足需，且缺口日益增大。虽官方多年来一直仍将95％的粮食自给率作为目标，但到2012年底，这一数字已跌破90％，三大主粮去年净进口总数为1900万吨左右，今年前七个月的总数也已达1143.9万吨。不仅如此，继玉米在2011年进入全面进口元年后，中国今年将超越埃及，成为全球最大的小麦进口国。国家粮油信息中心预测，进口总量将达650万吨。在中国大豆及主粮的进口来源国集中程度甚至超过石油的现状之下，如何维持其自身粮食安全，如何重构其单纯以自给率为核心的安全观，急迫性正在日益加剧。

    11月29日，国家统计局发布公告称，2013年中国粮食总产量达到60193.5万吨，同比增长2.1％。从2004年算起这已是中国粮食产量连续增加的第十个年头。在进口大豆已占据国内市场大半壁江山的前提下，粮食自给率因此被拉低近10个百分点。但除此之外，因中国三大主粮作物净进口的常态化趋势已经出现，其所带来的影响也正在日益显现。要保障十二亿人口的食物及粮食安全，给哪个大国的能力也不是个宽裕的问题。

    如何借助海外资源，已成为中国维护自身粮食安全不得不研究的新课题。但在此领域内，就目前的表现来看，体量庞大的中国还只能算是一个“迟到的小学生”，既缺乏经验，又难觅机会。一方面，假如在海外购买土地，抛开日益收紧的出售国政策及国际政治舆论压力不言，中国还将面临和国内生产一样的如何提高效率的基本难题。而在陌生的异国环境之中，生产条件、法律、政治等多重不确定因素所带来的风险，会让初出茅庐的中国海外农业战略及其执行者的成功难度加倍。另一方面，假如中国要学习全球ABCD四大粮商的经验实施订单农业，则将会面对成熟市场已基本饱和、新兴市场缺乏基础设施建设的双重困境。不仅如此，在此过程当中，中国还将面临谁是战略执行者的难题——有国企背景的企业走出去具有资源优势，但却极易被妖魔化因而被捆住手脚；民营企业和私人因受到缺乏融资渠道、规模太小等原因制约，难以解决全局性问题。而不管谁是执行者，在获取单纯的商业利益与实践国家战略二者衔接之间，亦会不时出现矛盾。

    对于上述诸般迫在眉睫的难题，中国已针对一部分提出了基本的解决思路，但囿于多重现实原因尚难以落实；此外仍有相当大的一部分，目前仍无法摆脱“有想法、没办法”的尴尬状态。诚如美国前国家安全助理布热津斯基在《大棋局》一书中所言：“粮食和能源，将是中国经济增长的软肋。粮食依赖进口将给中国经济资源造成紧张，也使中国更容易受到外部压力的打击。”如何破解上述多重难题，如何使中国避免让这根软肋遭受打击，正是这份堪称“丰年危言”报告的初衷。

    中国粮食安全问题的基本特征是：脆弱平衡、强制平衡、紧张平衡。所谓脆弱平衡，是保障的资源条件贫乏；强制平衡，是经济社会要素投入大，政府强力主导；紧张平衡，是总供给保障所有人口的食物及粮食安全的能力不宽裕。粮食安全、能源安全和金融安全，被并称为当今各国经济发展的“三大安全”问题。现代意义上的“粮食安全”源自上世纪70年代初的全球粮食减产，当时全球粮食储备由18％下降至14％，粮价上涨2倍，导致了“二战”后最严重的粮食危机。为应对危机，1974年11月，联合国粮农组织（下称“粮农组织”）在罗马召开了第一次世界粮食首脑会议，通过了《世界粮食安全国际约定》，首次提出了“粮食安全”（Food Security）概念。这一概念在当时的定义是：保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食物。要求各国政府采取措施，保证世界谷物年末最低安全系数，即当年末谷物库存量至少相当于次年谷物消费量的17％－18％。一个国家谷物库存安全系数低于17％则为谷物不安全，低于14％则为进入紧急状态。

    1996年11月，在罗马召开的第二次世界粮食首脑会议上，粮农组织对这一概念作了新的表述：只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才可谓实现了粮食安全。这其中包括个人、家庭、国家、区域和世界各级均要实现粮食安全。时任国务院总理李鹏在是次大会做出了确保中国粮食安全的承诺。同年，国务院发布《中国的粮食安全问题》白皮书，明确表示中国能够依靠自己的力量实现粮食基本自给。它提出的立足国内资源、实现粮食基本自给的方针，成为中国至今未变的粮食战略总纲。在此方针指导下，以粮食为代表的农产品自给一直受到官方高度重视，并形成了占据主流地位的中国粮食安全观：种植业是农业的重要基础，粮棉油糖是关系国计民生的重要商品，保障粮食有效供给是农业发展的首要任务。而在农业部制定的农业“十二五”规划中，也就中国的粮食安全概念给出了具体的数字衡量标准：努力实现“一个确保、三个力争”。即确保粮食基本自给，立足国内实现基本自给，确保自给率95％以上，其中水稻、小麦、玉米三大粮食作物自给率达到100％。

     英国经济学人智库近日发布《全球食物安全指数报告》指出，中国在全球107个参评国家中位居第42位，列入“良好表现”一档。相对于人均GDP第52位的排名，中国是为数不多的食物安全水平超越其社会富裕程度的国家之一。这部分应归功于中国自2004年以来的粮食“十连增”。但产量递增背后，需求增加更甚的情况，则在有意无意间被忽略：中国实际已连续多年处于产不足需状态。2008年，中国粮食首次产大于需。从2009年开始，供求关系又开始变得越来越紧张，是年产仅大于需782万吨。到2010年，又重新进入产不足需状态，当年缺口为352.3万吨。这一态势至今未变。以2012年数据计算，中国进口的大豆数量相当于其粮食产量的16.6％，相当于中国粮食消费有14％左右需要通过进口解决。粮食自给率不足86％，已低于95％的粮食供给自给率目标。因此，从供给角度来看，中国的粮食状况具备以下基本特征：脆弱平衡、强制平衡、紧张平衡。所谓脆弱平衡，是保障的资源条件贫乏；强制平衡，是经济社会要素投入大，政府强力主导；紧张平衡，是总供给保障所有人口的食物及粮食安全的能力不宽裕。在供给越发紧张的基础之上，中国需要面对的则是一个日益庞大的国内粮食需求市场。按照目前的情况来看，导致粮食需求量增大的三个决定性因素分别为：一、人口总量增加。国家计生委预测，到2030年，中国人口增加到15.3亿－16.3亿人；二、城乡居民收入水平快速提高，饮食结构改变导致的饲料粮需求继续明显增加；三、城镇化水平持续提高。从2011年至2030年的20年间，中国将新增城镇人口3亿人左右，直接带动消费增长。以官学两界均十分关注的2020年、2030年为节点，上述三个因素会导致多大的需求规模？目前公认有两份比较权威的预测报告。其一为《国家粮食安全需求中长期规划纲要（2008－2020年）》，它的预测为：2020年人均粮食消费量为395公斤，需求总量57250万吨；其二为此前公布的国务院粮食白皮书《中国的粮食问题》，它预测：2030年人口达到16亿峰值，按人均占有400公斤计算，总需求量达到64000万吨左右。

    针对2020年中国的粮食需求，各个相关部门也分别给出了各自的预测结果：2005年时，农业部相关课题组给出的预测结果是56500万吨；2006年国家统计局给出的预测增加到了55800万吨；2008年时《国家新增千亿斤粮食规划》的预测结果则再次上升到了57588万吨。综观这些统计和预测报告，可以发现的特点是——时间离今天越近，预测的结果越多，之前的预测均被证实太过保守。从供需角度分析，上述的预测结果均未提及中国可能的粮食缺口问题。而国务院发展研究中心（下称国研中心）在今年出版的《中国特色农业现代化道路研究》一书中，则首次指出：到2020年，按14.3亿人口、人均消费409公斤－414公斤计算，总需求量将达到58487万吨－59202万吨。按照中国的粮食生产能力计算，届时国内粮食（不含大豆）的供给缺口将在4000万吨－5000万吨。从单产的角度来看：2010年中国粮食单产比1978年增加了96.83％，比1990年增加了26.47％。表面上来看，数字喜人。按照官方解释，组织制度、市场化，通过农业基础设施建设，人工及物质投入、技术手段改善均是使中国粮食增产的原因。但更重要的直接原因，则是化肥和农药的使用量的增加。2010年中国化肥使用量为5561万吨，比1978年增加了529.07％；农药使用量为171.2万吨，比1978年增加了229.23％。这正是导致中国粮食安全“强制平衡”的主要原因。正因如此，目前中国的粮食单产确有较大空间。中国水稻、小麦、玉米平均单产分别是单产排名前10位国家平均水平的75％、70％、65％。水稻、小麦、玉米的单产水平分别排在世界的第13位、第20位和第21位。除此之外，国内同一种植区域的同一作物，省际间单产差距也较大。

    为提高单产，近年来中国采取的主要措施包括：一、改造中低产田，加强水利基础设施建设，把中低产田建成旱涝保收、高产稳产、节水增效的高标准农田。这一措施潜力很大。通过加强中低产田改造可使每公顷中低产田提高单产1500公斤，按2007年全国耕地面积12178万公顷，中国现有耕地面积中低产田占三分之二，现有耕地中三分之二用于粮食种植计算，如果能够有一半的中低产田获得改造，可使得粮食增产4059万吨。但与“千方百计”守住18亿亩耕地红线相比，中国耕地质量的提升，仍处于“有想法、少办法”的阶段。过去十多年，中国通过土地整治建成的旱涝保收高标准基本农田（下称高基农田）为2亿亩，照此速率，18亿亩耕地全部整治完毕，需近百年时间。

    根据国务院2012年3月批复的《全国土地整治规划（2011－2015年）》，中国土地整治有望大大提速：“十二五”期间，中国将新建4亿亩高基农田、新增2400万亩耕地。以数字计算，此期间中国每年新建的高基农田数量，将是之前十年间每年新建数量的4倍。数字目标的激增，更加凸显整治资金短缺的痼疾。地方政府缺乏激励，不愿为中央政府层面关注的粮食安全目标埋单，资金来源有限且波动性颇强等原因造成的“差钱”，是造成之前十年土地整治“蜗行”的最大掣肘，而在新一轮规划中，这一问题悬而未决。上述各项“加码”的规划任务，有可能无法实现。按照现有的整治资金投入模式，仅新建4亿亩高基农田一项，缺口已达750亿元。此外，目前的整治资金体系中，并未考虑必需的维护费用。随时间推移，费用缺口将日益增大。凡此种种，目前仍无解决途径。二、科技进步。良种良法、病虫害防治、测土配方、节水灌溉、防灾减灾保护性耕作技术和避灾技术、农业机械化技术，甚至农业产业链综合管理技术的进步和推广应用，不同区域之间、农业产业链不同环节之间分工协作关系的完善等，都有利于提高粮食单产和总产。近年来，为保障粮食安全，相对于“第一次绿色革命”，中国提出了“第二次绿色革命”构想。根据这一目标，中国的作物生产不仅要继续提高产量、改良品质，更重要的是要大幅度地减少农药、化肥和水资源的用量。因此，在作物改良时，中国已将增加品种的抗病虫性、营养高效利用、耐旱、抗逆等性状作为重要目标。但在具体实践中，中国农业的相关研究却存在厚薄不均，具体表现为育种技术比耕种栽培更受重视，前者获得的资金比后者多出几十倍、上百倍。而在育种领域，转基因又比非转基因受宠。大量的资金，被投入到了转基因的相关研究当中。但因为安全等原因，相关的成果只能作为技术储备。大量的常规性技术要么无人问津，要么惨淡经营。针对此种现状，学者文佳筠指出：我们所需要的第二次绿色革命，不是局限于以转基因为代表的还原论科学，而是以农业生态学为中心的，综合多学科研究和实践，并同时包括传统知识和当地知识的系统化方法。

    就耕地资源来说：因受到各种非农需求（开发区建设、房地产开发等）的制约，2012年中国耕地保有量已不足18.18亿亩，比十年前减少了约1亿亩，耕地能稳定现有规模已不易。就此方面，多数研究认为开发后备土地资源，可成为中国未来粮食增产的重要途径。2005年土地变更调查指出：中国可开发后备土地资源约为13.12亿亩，可开垦耕地约为2亿亩，重点区域约8000万亩。其中，西北地区的河西走廊、准格尔盆地、伊犁河流域、塔里木盆地等耕地后备资源最为集中，可开发利用6000万亩；东北地区三江平原、松嫩平原、嫩江上游、辽河平原及西辽河流域等也有潜力，可开发利用1000万亩。是否拥有上述大规模宜农后备耕地是决定中国粮食未来增产的关键性因素之一，但目前国家主管职能部门对中国耕地后备资源的评估却存在重大分歧。

    2010年时，国家发改委向全国人大报告粮食安全工作情况时认为，中国可开垦成耕地的土地不足7000万亩；而在2011年时，国土资源部公布的资料则认为，中国集中连片耕地后备资源1.1亿亩，主要分布在北方和西部的干旱地区。对于这种分歧，国研中心则在一份报告中指出，“总体上，未来企图依靠后备资源弥补耕地‘农转非’缺口是不现实的。大体估计，目前可靠的全国后备耕地在3000万亩左右，但不能弥补2020年占用4500万亩的缺口。”这个结论有四个方面的支撑：一、长期内西北地区难以提供大规模可耕之地。2003年中国工程院课题组向国务院提供的《西北地区水资源配置、生态环境建设和可持续发展战略研究》指出：西北地区（新疆、青海、甘肃、宁夏、陕西和内蒙古六省区）水资源量多年平均仅占全国总量的5.84％；水资源开发利用率严重超高，其中甘肃的河西走廊各河、新疆的塔里木河和天山北坡各河有的甚至超过100％。即使南水北调西线工程完成，也不能改变西北部地区严重缺水状态。因此该地区将来应该调整产业结构，减少粮食生产用地用水，而不是继续开垦土地用于粮食生产。二、村庄整治、农民变市民节约土地短期内难以实现。经过近十年村庄整治浪潮，便于整理节省之地已所剩无多，其余则多数处于山区、干旱半干旱以及荒漠之地。三、耕地质量继续下降难以避免。中国耕地总体质量不高，18亿亩耕地中，高标准基本农田仅占30％，中低产田分别为6亿亩和5亿多亩。而按照《全国主体功能区规划》提出的两纵三横的城市化战略，到2020年建设占用耕地用地3万平方公里（即4500万亩），实际上仍是传统占地扩张思路。中国耕地质量等别分布上存在着人口稠密地区、经济发达地区与优质耕地分布区域三者高度复合的特点。按照规划到2020年占用4500万亩耕地大多数是良田，相当于劣质耕地1亿亩以上，减少粮食产量应当不低于2000万吨。即是说，本世纪头20年，中国将因为耕地“占优补劣”导致粮食生产量减少3000万吨。四、为改善生态环境，国家从1999年起开始实施退耕还林工程，到2007年总计退耕还林1.4亿亩。但从2007年停止增加退耕还林面积，其目的是为了确保十一五期间耕地不少于18亿亩。中国土地过度开垦在生态安全方面还有欠账，稍有退耕即会突破18亿亩耕地安全线。中国粮食安全保障条件十分脆弱，稍有松懈即会引发全局性严重问题。如果耕地下降到18亿亩以下，加上单位产量的下降及干旱等因素，粮食总产很容易下降至50000万吨，则进口8000万吨－10000万吨粮食是必然的事，意味着占国内产量的15％－20％需要进口，而全国每年粮食产后损失和浪费量约为8000万吨。